地方无权扩大化解释《信访条例》

    九江县公安局政治处主任陈世俭告诉南方周末记者，王钱香上访反映的问题已经终结，她再上访就属于缠访，按照正常的法律途径，是可以处理她的。

    在一审诉讼中，该局援引了江西省高院、高检、公安厅于2007年下发的《关于处理信访活动中违法犯罪行为适用法律的意见》（简称《意见》）来支持自己的行政处罚行为。《意见》的第5条第6款，“煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访的”，可按照治安处罚法第23条扰乱公共秩序的规定进行处罚。《信访条例》是对宪法第41条的公民权利的现实化，针对权利的同时，也有一定的约束。所以在《信访条例》中，只有第20条和第47条对公民的信访行为作了限制性规定，其中最重要的一款是“不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通”。

    而各地的规范性文件的关注点，却落在了如何打击信访活动中的违法犯罪行为上。

    例如，在安徽、陕西、辽宁丹东、河南南阳等地的文件中，上访时穿状衣、下跪、散发上访材料、打横幅、举遗像，到使馆去上访等等行为，都被认为是触犯了《信访条例》第20条和治安处罚法第23条中规定的聚众扰乱公共秩序，可以进行治安处罚、劳动教养甚至定罪判刑。

    哈尔滨市的文件甚至规定，对“执意擅自停止营运、驾驶出租车辆上访”的“的哥”，也可按照治安处罚法第23条拘留、罚款。山东省济宁市嘉祥县还规定，信访人签字息访后再次上访的，经市级以上信访联席会议办公室认定为无理信访的，再次提出信访诉求，都属于违反治安处罚法第23条的规定。

    北京大学教授湛中乐认为，各地限制访民权利，对上访采取管、卡、压通常有两种途径，一种是完全非法的途径，比如办各种学习班，拦截、恐吓、殴打上访者，将上访者关进精神病院等。另一种则披上了法律的外衣，比如大量的对《信访条例》的扩张性解释，类似“静坐、散发上访材料，下跪喊冤违法”的文件层出不穷，为地方政府拘留王钱香这样的上访者提供了“合法性”依据。“这显然是对《信访条例》第20条的扩大性解释。”一位长期研究上访的法律学者告诉南方周末记者，这是一种非法行为，立法法从来没有把行政法规的解释权授予地方政府，1999年国办发第43号文件也规定行政法规条文需要明确的，由国务院进行解释。

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