《信访条例》中，只有第20条和第47条对公民的信访行为做了限制性规定，而各地的规范性文件的关注点，却落在了如何打击信访活动中的违法犯罪行为上。

    47岁的江西九江县代课教师王钱香，年前拿到了九江市法院的胜诉判决。2009年国庆前，她准备进京上访，却不料在火车站候车时，被尾随而至的九江县公安局干警截留，随后拘留半个月，只能在看守所里观看热闹的国庆阅兵直播。一怒之下，王钱香把九江县公安局告上了法庭。

    九江县公安局的处罚依据是江西省高院、高检、公安厅2007年下发的《关于处理信访活动中违法犯罪行为适用法律的意见》第5条第6款，认定王钱香有“煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访的行为”，按照治安处罚法第23条“扰乱公共秩序”的规定进行处罚。

    在庞大的信访法律体系中，江西省的“意见”并不是独一个。2005年《信访条例》出台后，各地陆续出台《信访条例》，各省、市的公检法系统也出台了大量有关信访的法律意见。

    北京大学法学院教授湛中乐认为，从国务院行政法规，到地方性法规，最后到规范性文件，可以看到，被宪法与《信访条例》保障的公民信访权利，在一步一步缩水。

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