陕西西咸新区面临管理架构及人事任命等难题
造富第四极
——“第四个副省级新区”猜想
1992年，横跨黄浦江的松浦大桥是大上海的贫富边界。
向东望去，外滩高楼林立、霓虹闪烁；向西望去，浦东阡陌纵横、杂乱不堪。
同年10月，上海浦东新区迎来了华丽转身的机会，成为我国第一个副省级经济区。
八年后，上海浦东新区有了新称谓——“上海现代化建设的缩影”、“中国改革开放的象征”、世界瞩目的“东方明珠”。
松浦大桥成为见证者，连接上海外滩与上海浦东两个时代的鼎盛繁华。
2009年11月，天津滨海新区成为我国第二个副省级经济区。
在这片荒芜的盐碱地上，国家级开发区、中国开放度最高的保税港区、高新出口加工区成为点燃燎原之势的三颗星火。
一年后，天津滨海新区脱胎换骨，成为“环渤海明珠”。
2010年6月，重庆两江新区成为后继者——我国第三个副省级经济区、我国内陆唯一的国家级新区。
重庆的目标是，成为内陆开放的重要门户、成为长江上游商贸金融中心。
两个月后，美国《外交政策》杂志封面文章称，重庆两江新区是“长江上的芝加哥”。
它们共同的身份——“副省级经济区”被称为“新阶段特区”，其定义是：我国在特定地区设立的经济技术开发区，行政区划不变，行政级别提高，享受政策、税收、发展平台等方面的特别照顾。
它的另一个定义是：一个经济区被盖上了“国”字印，背后是最强大的国家支持、最实惠的倾斜政策、最具有吸引力的招商资本。
2011年6月，位于中国西北的陕西西咸新区成为第四个幸运儿。
西咸新区，关中—天水经济区的“发展核”，西部大开发的“增长极”，它承载着将西安建设为国际化大都市的梦想，并以特殊的战略地位、重要的资源效应得到了“国家级”支持。然而，其管理体制冗繁、向心力不足、定位不清等问题也饱受外界的质疑和诟病。
西北重地，一个“国字号”新区振翅欲飞，等待它的会是什么？
6月13日上午10点，陕西省省长赵正永、陕西省副省长江泽林和国家发改委西部开发司副司长李应明坐在国新办的主席台上大声宣读《西咸新区总体规划》，在一片热烈的掌声中，“副省级新区”一锤定音。
同一时刻，千里之外的陕西也激起了沸腾之声。
陕西、西安、咸阳三地的电视台、广播电台正在同步直播，当地的《华商报》用半个头版发布了超大字体的标题“西咸新区：中国第四区”……
西安北二环，“陕西省推进西咸新区建设工作委员会办公室”（下称“西咸办”）的牌子被摘下，换上的是“陕西省西咸新区管理委员会”（下称“西咸管委会”）的标牌。
这意味着由陕西省发改委主任祝作利、副主任李忙全带队的西咸办成为了历史，由陕西省副省长江泽林挂帅的新任领导班子将承接“中国第四区”的所有期望和未来……
“迟到”的审批
“目前正在敏感的审批阶段，国新办还没有发布消息，个别媒体就称副省级在望，这不是添乱嘛！”
今年5月初，有媒体称“西咸新区即将成为我国第四个副省级新区”。
随后，西咸新区的每一步进展都吸引了无数眼球。划分五城、五城定位、成立管委会、副省长挂帅……
在外界看来，“副省长任管委会主任”就意味着管委会属副省级级别，西咸新区也随之升级，成为与上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区并列的第四个副省级新区。
但实际情况是，“西咸管委会属正厅级级别，不能因为副省级领导挂帅就提升机构的行政级别。”西咸管委会一位相关人士向《中国经济周刊》解释说。
不过，根据三大副省级经济区的领导配置情况可以看出，成立正厅级级别的管委会，并由副省级领导挂帅，是副省级新区的“必备班底”。
5月下旬，又有媒体称“5月30日，国务院新闻发布会将宣布西咸新区成为第四个副省级经济区”。
至此，已经有人为西咸新区做起了倒计时，等待最后的激动人心的时刻。
5月30日，风平浪静。
本刊记者在当天致电陕西省新闻办公室，得到的答复是：“个别媒体发布不实信息，西咸新区并没有敲定副省级，而且由于媒体干扰，我们压力很大。”接线人员告诉记者：“目前正在敏感的审批阶段，国新办还没有发布消息，个别媒体就称副省级在望，这不是添乱嘛！”
另外，西咸新区的竞争对手——浙江舟山群岛新区也在同步申请副省级新区，两地的战略地位、资源优势、发展前景都不相上下。
与舟山群岛新区的低调相比，西咸新区的“高曝光率”让其一度陷入被动。
因此，西咸新区的申请进展被当做机密严格保护起来。直到6月10日，西咸管委会人士还对《中国经济周刊》表示：“西咸新区并未申请副省级新区，而且西咸新区刚刚起步，距‘副省级’还有较长的距离。”
6月13日，严丝合缝的大幕才缓缓拉开，西咸新区以“副省级”身份闪亮登场，尘埃落定。
虽然与上海浦东和天津滨海的“区政府”相比，西咸管委会稍显“不给力”，但是，参照以上两区的发展历程和重庆两江新区的现状可以看到，管委会是每个副省级新区的必经阶段。
西咸新区，只是刚刚开始。
按照最新公布的《西咸新区总体规划》，西咸新区的规划范围将从原本的560平方公里扩大到882平方公里。
“两区一带”也转变为“一河两带四轴五组团”。其中，“一河”是指横贯东西的渭河，“两带”是指渭北帝陵风光带和周秦汉古都文化带，“四轴”是指正阳、沣泾、红光、秦汉四条大道，重点区域“五组团”则是将原“两区一带”拆分扩大，划分为五个新城——沣东新城、沣西新城、空港新城、泾河新城和秦汉新城。
西咸新区完成“变身”，开始新行程。
“迟到”的审批
“目前正在敏感的审批阶段，国新办还没有发布消息，个别媒体就称副省级在望，这不是添乱嘛！”
今年5月初，有媒体称“西咸新区即将成为我国第四个副省级新区”。
随后，西咸新区的每一步进展都吸引了无数眼球。划分五城、五城定位、成立管委会、副省长挂帅……
在外界看来，“副省长任管委会主任”就意味着管委会属副省级级别，西咸新区也随之升级，成为与上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区并列的第四个副省级新区。
但实际情况是，“西咸管委会属正厅级级别，不能因为副省级领导挂帅就提升机构的行政级别。”西咸管委会一位相关人士向《中国经济周刊》解释说。
不过，根据三大副省级经济区的领导配置情况可以看出，成立正厅级级别的管委会，并由副省级领导挂帅，是副省级新区的“必备班底”。
5月下旬，又有媒体称“5月30日，国务院新闻发布会将宣布西咸新区成为第四个副省级经济区”。
至此，已经有人为西咸新区做起了倒计时，等待最后的激动人心的时刻。
5月30日，风平浪静。
本刊记者在当天致电陕西省新闻办公室，得到的答复是：“个别媒体发布不实信息，西咸新区并没有敲定副省级，而且由于媒体干扰，我们压力很大。”接线人员告诉记者：“目前正在敏感的审批阶段，国新办还没有发布消息，个别媒体就称副省级在望，这不是添乱嘛！”
另外，西咸新区的竞争对手——浙江舟山群岛新区也在同步申请副省级新区，两地的战略地位、资源优势、发展前景都不相上下。
与舟山群岛新区的低调相比，西咸新区的“高曝光率”让其一度陷入被动。
因此，西咸新区的申请进展被当做机密严格保护起来。直到6月10日，西咸管委会人士还对《中国经济周刊》表示：“西咸新区并未申请副省级新区，而且西咸新区刚刚起步，距‘副省级’还有较长的距离。”
6月13日，严丝合缝的大幕才缓缓拉开，西咸新区以“副省级”身份闪亮登场，尘埃落定。
虽然与上海浦东和天津滨海的“区政府”相比，西咸管委会稍显“不给力”，但是，参照以上两区的发展历程和重庆两江新区的现状可以看到，管委会是每个副省级新区的必经阶段。
西咸新区，只是刚刚开始。
按照最新公布的《西咸新区总体规划》，西咸新区的规划范围将从原本的560平方公里扩大到882平方公里。
“两区一带”也转变为“一河两带四轴五组团”。其中，“一河”是指横贯东西的渭河，“两带”是指渭北帝陵风光带和周秦汉古都文化带，“四轴”是指正阳、沣泾、红光、秦汉四条大道，重点区域“五组团”则是将原“两区一带”拆分扩大，划分为五个新城——沣东新城、沣西新城、空港新城、泾河新城和秦汉新城。
西咸新区完成“变身”，开始新行程。
微妙的“多边关系”
“利益是分裂的，竞争大于合作，矛盾难以避免。”
在西咸新区882平方公里的地域中，西安所占面积不足300平方公里，剩下的都属咸阳。
在五个新城中，空港新城、泾河新城、秦汉新城完全属于咸阳地界，但又交错隶属于不同区县；沣东新城的小部分属咸阳，大部分属西安；沣西新城恰反之，所属区县关系则更加复杂。
如此错综复杂的区域关系，利益该如何平衡呢？
据西咸管委会人士介绍，“省委省政府的考虑是‘三个不变’：行政区划不变、统计口径不变、利益格局不变。”
只有在“不变”的前提下，西咸新区才能实现“变”。“地方官员非常重视统计口径，这是利益和政绩啊！”该人士对《中国经济周刊》说。
仅以秦汉新城为例，咸阳市渭城区共有6个乡镇，秦汉新城就占据5个。“如果所有事务都收归新城管委会，渭城区政府怎么可能同意？咸阳市怎么可能同意？它不配合，你怎么在人家的地盘上干事业？”
因此，年轻的西咸新区面对一个极其复杂的管理架构网——一省、两市、五城、多区县同时管辖。
“只有用利益分成来平衡各方关系，省里、两市各按比例拿一部分，省里再下拨到五城，两市下拨到三区，最后下拨到各区县，不过这个比例很难办，正在研究怎么分。”西咸管委会人士透露说。
在陕西省区域经济研究会副会长曾昭宁看来，西咸新区并不是在经济发展的过程中水到渠成，“而是运用行政手段强摊，所以一旦跨行政区就很容易出现矛盾”。
曾昭宁认为，只有市场成熟，形成产业集群形式的利益共同体，才能推动行政改革，而在现行情况下，“利益是分裂的，竞争大于合作，矛盾就难以避免。”
结论来源有前车之鉴：在西安的各个区县，已经出现了因利益争夺而导致的“产业破碎”现象。
“为争夺‘汽车城’，高新区招来了比亚迪，经开区抢走了陕重汽，两个区又分别配置零件制造和货运仓储设备，这不是明显的重复建设和资源浪费嘛？”曾昭宁认为，招商引资应服从于科学布局，这样才能实现专项规划和产业园区。
张宝通则认为：“竞争有问题，也有好处，有竞争才有活力嘛！你看青岛，海尔和海信争得一塌糊涂，但两个不是都做成名牌了吗？”
与管理架构同样复杂的是人事任命。
五个新城“一把手”中，“三个西安的，两个咸阳的，而且实行交叉任职，西安的人派到咸阳，咸阳的人被派往西安。”西咸管委会人士说。
外界猜测，这体现了省领导力求利益平衡、促进两市融合的意图。
但上述人士表示：“客观来说，西安已经做成高新、经开、曲江、浐灞等多个成功的开发区，人才也较多，而咸阳只有一个高新区，十多年来收效甚微，所以西安干部理应较多。”
在他看来，“交叉任职”不仅无力促进两市融合，反而会为今后的工作开展埋下了隐患。
西咸新区成立后，第一步就要征地、拆迁，而这些“敏感工作”主要靠“基层干部的配合”。“异地的领导突然‘空降下来’，大家之前从来都没有过人事交叉，地方上的人就会认为你是来争利益的，或者谁干得好谁干得差的问题，开展工作很不容易。”
“西咸一体化”
相隔仅50里的双城，或将在西咸新区的推动下实现一体。
这是两座直线距离仅为25公里的千年古都。
一座是八水相绕的灵秀之地——西安，一座是山水俱阳的中国第一帝都——咸阳。
多年来，两市大道对接、路线相连，两市人民共饮一池水、同享一腔音，但行政区划阻隔却始终难以破冰。
“依我看，把两个城际一合就完了，咸阳成为西安的一个区，由陕西省、西安市、咸阳区依次统筹，所有的机制就都理顺了。”张宝通的观点代表了大多数学者和民众的看法。
如果把咸阳并作西安的一个区，如同原长安县成为现长安区一样，上面所有的问题不就迎刃而解了？
其实，“西咸一体化”早已不是新思路。早在2002年，也就是设立“长安区”的当年，西咸一体化也同步开始试水。
可是，一试就是8年。
2006年，两地电话并网，统一了区号。除此之外，“一体化”毫无进展可言。“就是作秀。”张宝通评价说。
2009年6月，国务院批复《关中—天水经济区发展规划》，原国务院西部办副主任曹玉书在解读时一再表示：“经济区里的一个亮点，就是把西安打造成现代化国际大都市，途径是积极推进西咸一体化。”“西咸一体化具有良好的客观条件，各方面也基本达成了共识，要整合利用西安和咸阳各自的优势，形成一个完整的、统一的、流畅的经济实体。”
同年11月，陕西省发改委向陕西省人大常委会作了关于《关中—天水经济区发展规划》和西咸一体化有关情况的报告。
一时间，两地热传“合并在即”，可是，至今为止，西咸两市仍泾渭分明。
坊间盛传的说法是，陕西省和西安市的干部魄力不足，不敢打破既有的利益格局，实现“强压强并”。
但实际上，西咸管委会人士道出其中玄机：“西安曾是计划单列市，行政区划调整必须经过民政部批准，省市都做不了主的。”
回溯到1983年，西安市获批成为在国家计划中单独列出的大城市，享受省一级的经济管理权限，收支直接与中央挂钩。
1994年，西安的“计划单列市”身份被取消，但被确定为副省级市。根据“不再实行计划单列的，原来中央赋予的权限原则上暂不改变”的政策，西安市的重要事务仍然需要“中央直接决策”。
因此，陕西省对于“位高权重”的西安市经常感到力不从心。
据西咸管委会人士介绍，早在前几年，省上曾想把咸阳的三个街道办（沣东、钓台、陈阳寨）托管给西安市沣渭新区管委会，时任陕西省省长袁纯清曾到民政部申请多次，都没有批复。
“行政区划调整是牵一发而动全身的，短期内，我个人认为，至少10年内，都不会变动。”该人士称。
那么，为什么长安县可以变身为“长安区”呢？“长安区在实质上并没有并入西安，领导班子级别没有变，纳税之类的也还是原来的体制，所以经常说‘城六区’，而不包括城七区——长安区。”
直至西咸新区出现，陷入僵局的“西咸一体化”有了新的希望。
当地媒体评价道：“西咸新区将成为西咸一体化的‘重要推手’，西咸一体化迈进了一个崭新的时代。”
“副省级区”纪年
浦东新区
上个世纪80年代，浦西居民民谚：“宁要浦西一张床，不要浦东一幢房。”
80年代中期，时任上海市市长汪道涵率先提出开发浦东。
1990年3月，时任国务院副总理姚依林带队对浦东进行专题调研，形成《关于上海浦东开发几个问题的汇报提纲》。
1992年10月11日，国务院批复设立上海市浦东新区。
1993年1月浦东新区正式成立。
2000年浦东新区人民政府、人民代表大会常务委员会和浦东新区政协相继成立。
2005年，国务院正式批准浦东进行国家综合配套改革试点，明确陆家嘴金融贸易区、金桥现代工业园区、外高桥保税区、张江高科技园区四个重点开发小区。
2005年6月，国务院批准浦东新区为中国第一个综合改革示范区。
2009年4月24日，南汇区行政区域整体并入浦东新区，形成5个国家级开发区并行的局面。全年引进合同外资55亿美元。
2010年，世界博览会在上海成功举办，浦东为世博会主场馆所在地。
今天，浦东的GDP是1990年的60倍，进出口是1993年的26倍，人均绿地是1990年的148倍，地方财税是1990年的50倍。
滨海新区
三十几年前，天津大港遍地都是盐碱滩和芦苇丛，被称作天津的“南大荒”。
1994年3月，天津市人大十二届二次会议决定“用十年左右的时间，基本建成滨海新区”。
1995年6月，天津市成立滨海新区领导小组专职办公室。
1995年9月，滨海新区总体规划编制完成，定位为“以港口为中心的国际自由贸易区”。
1998年1月，《1998年滨海新区基础设施项目建议计划》正式实施，滨海新区破土动工。
2004年“两会”， 52名在津代表递交了《关于请国务院批准天津滨海新区整体发展规划的建议》的提案。
2004年11月，温家宝批示：“规划和建设好天津滨海新区，不仅关系天津的长远发展，而且对于振兴环渤海区域经济有着重要作用。政协的建议，请发改委结合制定经济、社会发展‘十一五’和长远规划予以统筹研究。”
2005年10月，加快滨海新区发展写进国家“十一五”规划建议，滨海新区纳入国家整体发展战略。
2006年8月，国务院正式批复设立天津东疆保税港区。
2008年4月，国务院正式批准《天津市海洋功能区划》。
同年4月，国务院批准设立天津滨海新区综合保税区。
2009年11月，国务院批复同意天津市塘沽区、汉沽区、大港区列为滨海新区行政区域。
2010年上半年，滨海新区、浦东新区GDP总量分别为2231.28亿和2226.63亿元，滨海超出浦东近5亿元。
两江新区
2007年“两会”，胡锦涛总书记提出“314”总体部署为重庆定向导航。
2008年6月，国家部委提出设立“两江新区”的想法。
2009年1月，国务院印发了《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》，明确认真研究设立“两江新区”问题。
2009年2月，国务院正式研究设立“两江新区”，中国的第三个副省级新区诞生。
2010年5月，国务院正式批准设立重庆两江新区。
2010年6月，两江新区挂牌成立。
2010年11月，世界500强美国霍尼韦尔汽车关键材料项目正式开工。
2010年12月，全球第二大个人电脑品牌——宏碁中国大陆第二营运总部和制造基地落户两江新区保税港区空港功能区。
2011年3月，重庆两江新区名列国家“十二五”规划纲要。
截至目前，已有54家世界500强在两江新区投资，投资项目数为63个。
西咸新区
2002年，陕西提出了“西咸一体化”的构想。
2006年9月，西咸两地电信并网。
2009年6月25日，国务院批复颁布了《关中—天水经济区发展规划》，“西安（咸阳）大都市”作为经济区的核心被多次提及。
2010年2月，陕西省推进西咸新区建设工作委员会办公室暨西安沣渭新区、咸阳泾渭新区管委会挂牌成立，西咸新区建设正式启动。
2010年12月，《国家主体功能区规划》明确西咸新区为国家重点开发区之一，西咸新区建设上升为国家战略。
2011年5月，陕西省城乡规划委员会审议并原则通过《西咸新区总体规划》，省政府决定设立西咸新区管委会。
2011年6月，国新办新闻发布厅“西咸新区规划”新闻发布会在国新办举行，第四个“新区”诞生。
西咸“3+2”的理想与现实
《中国经济周刊》实习记者 李妍|西安报道
西咸新区在经过多次区域划分和功能定位的变动之后，终于明确了身份，找到了定位。
“根据赵正永省长明确定下的顺序,西咸新区划分为空港新城、沣东新城、秦汉新城、沣西新城和泾河新城。”西咸管委会人士称，“按照发展前景、产业布局及综合考虑，五城发展已经定出了次序。”
明确序列的同时，“3+2模式”随之诞生。
“3”指的是空港新城、沣东新城和秦汉新城，“2”指的是沣西新城和泾河新城，目的是形成三个基础较好的新城向两个较偏远的新城辐射的局面。
空港新城
以咸阳机场为中心，主体功能是建设西部地区空港交通枢纽和临空产业园，以临空产业为主，重点发展空港物流、飞机维修、国际商贸、现代服务业等产业。
“现在上海城市规划院和上海现代建筑集团组成的联合体具体负责空港新城的主题规划。”西咸管委会人士介绍说。
空港物流的前提是运送大量高附加值产品的需求。但山西省决策咨询委员会委员张宝通认为，陕西高附加值产品主要以军用科技为主，而在体制上，军工企业和地方政府是隔离的，空港新区并不能为军工企业服务。
另外，“榜样”——天津空港国际物流区的成功很大程度上得益于“保税区优惠”，而空港新区能否拿到“制胜武器”仍是悬案。
至于飞机维修，陕西省区域经济研究会副会长曾昭宁介绍说，近年来，一直有各地企业积极接洽咸阳机场，希望能提供配套服务。“但制造和服务水平都达不到要求，临空产业是高科技产业，陕西能达到要求的企业很少。”
西咸管委会人员也坦承：“我们正在定位看能运什么附加值比较高的物品”，“目前，那儿只有个咸阳机场，其他设施几乎没有。”
沣东新城
临近西安著名的高科技产业聚集区——高新区，其主体功能是建设西部地区统筹科技资源示范基地和体育会展中心，以高新技术为主，重点发展高新技术研发、体育、会展商务、文化旅游等产业。
张宝通认为，“统筹”一直是陕西的难点，“我不看好”。
“西安，包括整个陕西的产业很特殊，‘十一五’时期，国家布局是以国防科技为主导，所以陕西的国防科技全国第一，但多年来，军民融合始终难有进展，这是体制问题，短期内难以解决。”
陕西海华冶化有限公司刘菊侠对《中国经济周刊》表示，相较于沣东新城的刚刚起步，邻近的西安高新区在商务会展方面已经非常成熟，也打响了名气，对于企业来说，实在没有“绕远道而求其次”的必要。
另外，“周边的拆迁工作才刚刚开始，对于企业来说还没有一个成熟的社会环境，如果因为人为破坏而造成企业的损失，将是企业最害怕的麻烦。”
但她同时也表示：“现在在西安几乎拿不到土地指标了，西咸新区较为宽松的土地政策对企业有着较大的吸引力，毕竟企业入驻首先考虑的就是土地问题。”
秦汉新城
立足于咸阳宫、汉阳陵、五陵塬等遗址保护区，以生态、文化和商业为主，重点发展秦汉历史文化旅游、金融商贸、总部经济、都市农业等产业。
历史文化旅游一直是西安经久不衰的“长青产业”。
但曾昭宁认为，“秦文化”有兵马俑，“汉文化”有陕西关中。“秦汉新城同时主打两种文化，反而容易不伦不类。”
根据规划，这里还将建成“乡村式优美小镇”，陕西省也将配套土地指标政策，解决最稀缺的“土地资源”问题。
陕西中强实业集团有限公司负责人崔中利却对《中国经济周刊》表示：“目前基础设施都没有建起来，根本就是一片荒地，房地产在那儿落户至少要等上两三年，土地指标没有吸引力。”
已经参与旧城改造的中登集团总裁宋玉庆则格外乐观，“渭河治理已经渐显成效，这里将成为以后的新型城市群，甚至不需要任何优惠政策，就会有企业感兴趣的。”
沣西新城
主体功能是建设西安国际化大都市的新兴产业基地和综合服务副中心，重点发展信息技术、新材料、物联网、生物医药等战略性新兴产业，以及行政商务、都市农业等产业。
张宝通表示：“沣西新区原是咸阳的工业园，很多纺织、橡胶资源都在这儿，现在做现代产业体系是有基础的。”
但曾昭宁认为，生物产业已经在西安遍地开花。“高新区、浐灞区都有生物产业园，而且已经形成规模，沣西新区能否做出特色呢？”
泾河新城
原泾渭新区所在地。主体功能是建设西安国际化大都市统筹城乡发展示范区和循环经济园区，以低碳产业为主，重点发展节能环保、高端制造业、测绘、新能源等产业。
目前，在泾河新城内已经做出成果的是“中国原点新城”，这是一个由西安明珠国际企业集团投资建设的家居建材产业城，它通过集中建设多个展区和商贸城掀起了轰动一时的“造城运动”。
西安明珠国际企业集团董事长兼总裁李继和表示：“这里是中国的地理原点，也是我的事业原点。”他希望在这里创造一个新的城市，下一步就是房地产。“有人说这里只有荒地，我说一张白纸才能做出好文章！”
李继和表示：“目前公司的发展如日中天，我对西咸新区抱有极大的期望，我们在相辅相成地成长。”
张宝通建议，泾河新区应该依托于已经成熟的“中国原点新城”，主攻现代消费品制造业。“与其他新区形成差异，同时拉动内需，发展都市产业。”
